A Recomendação 15 do GAFI e a travel rule

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O padrão

O GAFI alterou a Recomendação 15 em outubro de 2018 para exigir que os países regulem os prestadores de serviços de ativos virtuais (VASPs) para fins de prevenção à lavagem de dinheiro e de combate ao financiamento do terrorismo, e acrescentou ao seu glossário as definições de “ativo virtual” e de “prestador de serviços de ativos virtuais”. Um VASP é qualquer pessoa física ou jurídica que, como atividade empresarial, realize uma de cinco atividades para outra pessoa ou em nome dela. As atividades são a troca entre ativos virtuais e moedas fiduciárias, a troca entre ativos virtuais, a transferência de ativos virtuais, a guarda ou administração de ativos virtuais ou de instrumentos que permitam controlá-los, e a participação em serviços financeiros relacionados à oferta ou venda de um ativo virtual por um emissor, ou a prestação desses serviços. Em junho de 2019, o GAFI adotou a Nota Interpretativa da Recomendação 15, que exige licenciamento ou registro dos VASPs, supervisão e toda a gama de medidas preventivas. O parágrafo 7(b) da Nota contém a “travel rule” (a regra que exige o envio de dados do remetente e do beneficiário junto com a transferência). Os VASPs de origem e de destino devem obter, manter e transmitir as informações exigidas sobre o remetente e o beneficiário nas transferências de ativos virtuais, observado um limite de minimis que os países podem fixar em USD ou EUR 1.000.¹

A “Updated Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers” do GAFI, de 28 de outubro de 2021, refinou o padrão em seis áreas. Eram elas as definições de ativo virtual e de VASP, a aplicação dos padrões às stablecoins, os riscos das operações peer-to-peer, o licenciamento e o registro, a implementação da travel rule e o compartilhamento de informações entre supervisores de VASPs. A orientação adotou a posição de que os criadores, proprietários e operadores de um arranjo de DeFi que mantenham controle ou influência suficiente podem ser VASPs, ainda que o arranjo se apresente como descentralizado. Os NFTs, por sua vez, ficam em geral fora da definição, salvo se usados para pagamento ou investimento.² Desde 2022, o GAFI publica “atualizações direcionadas” (targeted updates) anuais sobre a implementação. A sexta, de 26 de junho de 2025, relatou que 99 jurisdições haviam aprovado ou estavam aprovando legislação sobre a travel rule e que a maior parte da atividade ilícita on-chain envolvia agora stablecoins. Registrou que a República Popular Democrática da Coreia havia subtraído US$ 1,46 bilhão da exchange Bybit em fevereiro de 2025, dos quais apenas 3,8% haviam sido recuperados. Concluiu que as jurisdições responsáveis por cerca de 98% da atividade global com ativos virtuais tinham de implementar os padrões integralmente para que eles funcionassem.³

A recepção na Suíça

A Suíça não precisou de nova legislação para alcançar os VASPs, porque a Lei suíça de combate à lavagem de dinheiro (GwG/AMLA) sempre definiu os intermediários financeiros pela função. A troca, a custódia e a transferência de criptoativos enquadram-se no art. 2, al. 3, da AMLA como atividades de um profissional que recebe, guarda ou ajuda a transferir valores patrimoniais de terceiros. A FINMA confirmou a posição em suas ICO Guidelines de fevereiro de 2018 e em sua Comunicação de supervisão 02/2019 sobre pagamentos em blockchain, que aplicou a travel rule por meio do art. 10 da Portaria da FINMA sobre lavagem de dinheiro (GwV-FINMA/AMLO-FINMA), já existente, sobre as informações transmitidas com ordens de pagamento. A Suíça optou por não adotar o limite de minimis de USD/EUR 1.000 para a travel rule, de modo que toda transferência carrega as informações. Exigiu também a verificação da titularidade efetiva de carteiras não custodiadas (unhosted wallets) antes de transferências para elas ou a partir delas. A redução, em 2021, do limite de identificação em operações de câmbio para CHF 1.000 respondeu à preocupação do GAFI com operações ocasionais. A avaliação mútua da Suíça pelo GAFI, de 2016, precedeu as alterações sobre ativos virtuais, mas seus relatórios de acompanhamento a classificaram como amplamente em conformidade (largely compliant) com a Recomendação 15.⁴

A recepção em Singapura

Singapura legislou. O Payment Services Act 2019 (PSA, a lei de serviços de pagamento), que entrou em vigor em 28 de janeiro de 2020, foi redigido após a alteração de outubro de 2018 e concebido para abranger a definição de VASP do GAFI sob o rótulo “serviço de digital payment token”. O Payment Services (Amendment) Act 2021 ampliou a definição para transferência, custódia e corretagem, de modo que ela passou a coincidir palavra por palavra com o glossário do GAFI quando as alterações entraram em vigor em abril de 2024. A MAS Notice PSN02 implementa as medidas preventivas e a travel rule para os prestadores de serviços de DPT, com o limite para informações completas fixado em S$ 1.500. O regime DTSP do Financial Services and Markets Act 2022 respondeu à preocupação do GAFI com VASPs que operam a partir de uma jurisdição enquanto atendem clientes em outras, preocupação que o GAFI formulou na orientação de 2021 e repetiu em cada atualização direcionada. A avaliação mútua de Singapura de 2016 e seus acompanhamentos a classificam como em conformidade ou amplamente em conformidade com a Recomendação 15.⁵

A próxima rodada

As duas jurisdições enfrentam a quinta rodada de avaliações mútuas do GAFI, iniciada em 2025 com foco maior na efetividade. Os ativos virtuais serão avaliados como um resultado imediato (immediate outcome) autônomo. O autor espera que os avaliadores testem três pontos: a supervisão das transferências envolvendo carteiras não custodiadas, o tratamento das interfaces de DeFi segundo o teste de “controle ou influência suficiente” e o histórico de sanções contra prestadores estrangeiros não licenciados. O modelo suíço dos OARs e a supervisão direta de Singapura serão comparados quanto à efetividade, e os resultados alimentarão a próxima revisão da AMLO-FINMA e da PSN02.

Notas

1. FATF, Recommendation 15 e Interpretive Note to Recommendation 15, com as alterações de outubro de 2018 e junho de 2019, em “International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism and Proliferation: The FATF Recommendations”, edição atualizada. A travel rule está na INR 15, parágrafo 7(b). ↩
2. FATF, Updated Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers, 28 de outubro de 2021, Paris. As seis áreas de foco estão enumeradas na nota de publicação do GAFI. Sobre DeFi, ver os parágrafos 67 e segs. da Guidance. ↩
3. FATF, “FATF urges stronger global action to address illicit finance risks in virtual assets”, sexta atualização direcionada sobre ativos virtuais e VASPs, 26 de junho de 2025. A atualização foi acompanhada das Best Practices on Travel Rule Supervision, da mesma data. ↩
4. FINMA Guidelines for enquiries regarding the regulatory framework for initial coin offerings (ICOs), 16 de fevereiro de 2018. FINMA Guidance 02/2019 de 26 de agosto de 2019. Art. 51a AMLO-FINMA. FATF, Mutual Evaluation Report Switzerland, dezembro de 2016, e relatórios de acompanhamento reforçado de 2020 e 2023. Ver a Parte F, Capítulos II a IV. ↩
5. Payment Services Act 2019, First Schedule, Parte 3, com as alterações do Payment Services (Amendment) Act 2021. MAS Notice PSN02, parágrafo 13. FSMA 2022, Parte 9. FATF, Mutual Evaluation Report Singapore, setembro de 2016, e relatórios de acompanhamento. Ver a Parte L, Capítulos I a III. ↩

Apenas para informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise do caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro 2026.