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O sigilo bancário no Banking Act

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A tradição legislativa

O sigilo bancário em Singapura tem fundamento legal. O Banking Act (a lei bancária de Singapura) foi apresentado pela primeira vez ao Parlamento em 1962, mas, por questões ligadas à introdução de uma nova moeda, só foi promulgado como Lei n.º 41 de 1970, que entrou em vigor em 1º de janeiro de 1971.1 Antes de 2001, a antiga seção 47(1) dizia respeito sobretudo ao supervisor, pois proibia, em termos gerais, a Monetary Authority of Singapore (MAS) de investigar os negócios de clientes individuais.2 A common law reconhecia um dever de confidencialidade, definido pelo Court of Appeal inglês em Tournier v National Provincial and Union Bank of England [1924] 1 KB 461. Até 2001, as duas fontes coexistiam.

O governo considerava o sigilo um trunfo do centro financeiro. Numa declaração parlamentar sobre as disposições de sigilo bancário, o governo explicou: “Um sigilo bancário rigoroso é importante para manter a confiança dos clientes em nosso sistema bancário.”34 Essa frase resume a visão oficial dos anos 2000. A confidencialidade era um bem público porque sustentava a confiança de depositantes e investidores. Era também uma vantagem competitiva numa época em que o governo decidira disputar o patrimônio privado.

A nova redação da seção 47 em 2001

Em 2001, o governo revisou a legislação e substituiu integralmente a seção 47. O Banking (Amendment) Act 2001, Lei n.º 23 de 2001, revogou a antiga disposição e promulgou uma nova seção com um novo terceiro anexo (Third Schedule).56 A seção 47(1) dispõe agora: “As informações de clientes não serão, de modo algum, divulgadas por um banco em Singapura ou por qualquer de seus empregados a qualquer outra pessoa, salvo nos casos expressamente previstos nesta Lei.”

A estrutura da nova disposição era peculiar. A subseção (2) só permite a divulgação para as finalidades enumeradas na primeira coluna do terceiro anexo, às pessoas indicadas na segunda coluna e sob as condições da terceira.7 O anexo divide-se em duas partes. A Parte I enumera divulgações após as quais uma nova divulgação não é proibida: por exemplo, a divulgação com autorização escrita do cliente, no contexto de inventário (probate), falência ou liquidação, em processos entre o banco e o cliente, por força de uma ordem de penhora de créditos (garnishee order), com base nas disposições do Evidence Act sobre livros bancários e para a investigação ou o processamento de infrações previstas em lei escrita. A Parte II enumera divulgações após as quais o próprio destinatário fica sujeito ao sigilo, por exemplo as feitas a empregados, auditores e assessores profissionais do banco.

O supervisor da sede de um banco estrangeiro recebia tratamento especial. A divulgação à autoridade de supervisão de origem de um banco estrangeiro só era permitida quando estritamente necessária para atender a um pedido seu. Mesmo assim, nenhuma informação sobre depósitos podia ser-lhe transmitida. Para os bancos suíços e europeus que expandiam suas operações em Singapura, isso significava que as informações sobre depósitos de seus clientes asiáticos estavam protegidas até mesmo diante dos supervisores de seus países de origem.

Sanções e proteção dos processos

As sanções eram consideráveis. Quem infringe a seção 47(1) ou (5) fica sujeito, em caso de condenação, tratando-se de pessoa física, a multa de até S$ 125.000 ou a prisão de até três anos, ou a ambas. Nos demais casos, a multa pode chegar a S$ 250.000.8 Quando houver probabilidade de divulgação de informações de clientes em processos de insolvência ou em processos entre o banco e seu cliente, o tribunal pode determinar que a audiência se realize a portas fechadas (in camera). A publicação de informações capazes de identificar uma parte, em violação de tal ordem, constitui por si só infração punível com multa de até S$ 125.000.

A seção 47(8) acrescentou um elemento de especial interesse para os bancos privados. Ela dispõe, “para afastar qualquer dúvida”, que nada na seção impede um banco de celebrar com um cliente um acordo expresso que preveja um grau de confidencialidade superior ao prescrito pela lei.9 A seção 47(9) obriga a MAS a manter em sigilo toda informação de clientes obtida incidentalmente durante inspeções que não seja necessária para a supervisão. A lei protegia, portanto, o cliente perante o banco, perante terceiros e, dentro de certos limites, perante o supervisor.

A confirmação do regime exaustivo

A nova redação levantou a questão de saber se as exceções da common law reconhecidas em Tournier continuavam aplicáveis. O Court of Appeal respondeu-a em Susilawati v American Express Bank Ltd, julgado em 27 de fevereiro de 2009. O tribunal decidiu que a seção 47 é o regime exclusivo do sigilo bancário em Singapura e que o sistema legal não deixa espaço para as quatro exceções gerais da common law.10 A decisão está publicada em [2009] 2 SLR(R) 737. Alguns comentadores criticaram o tribunal por confundir o dever contratual do banco com seu dever legal, enquanto outros defenderam o resultado como a leitura natural das palavras “salvo nos casos expressamente previstos nesta Lei”.

O efeito prático foi uma lista fechada. Um banco em Singapura só podia divulgar informações de clientes por uma das hipóteses previstas no terceiro anexo. Vítimas de fraude que buscavam informações antes de propor uma ação constataram que o pedido relativo a livros bancários com base no Evidence Act era, na prática, a única via disponível.11 Para um centro de gestão patrimonial, a lista fechada oferecia previsibilidade aos clientes. Também limitava os instrumentos de credores e requerentes estrangeiros, uma tensão que cresceu à medida que aumentava o volume de patrimônio estrangeiro.

Sigilo e crime

O governo sempre sustentou que o sigilo não protegia criminosos. O item 5 da Parte I do terceiro anexo permite a divulgação para cumprir uma ordem ou um pedido baseados em lei escrita na investigação ou no processamento de uma infração, bem como para a apresentação de queixa ou notícia de uma infração.12 O Mutual Assistance in Criminal Matters Act permitia a Singapura prestar assistência a Estados estrangeiros em investigações criminais. O ponto fraco estava em outro lugar. A evasão fiscal estrangeira não era, durante a maior parte da década, um crime que acionasse essas hipóteses. Os tratados tributários de Singapura só permitiam a troca de informações bancárias em circunstâncias limitadas. Em 2010, uma porta-voz da MAS descreveu a posição nestes termos: as disposições de confidencialidade bancária “protegem a privacidade de investidores legítimos, permitindo ao mesmo tempo que informações bancárias sejam fornecidas a autoridades estrangeiras quando estiverem envolvidos crimes ou investigações”.13

A virada veio em 2009. Num comunicado à imprensa de 7 de março de 2009, seis dias antes de o Conselho Federal suíço dar o mesmo passo, o Ministry of Finance anunciou que Singapura aderia ao padrão da OCDE para a troca de informações mediante solicitação. Afirmou que o padrão era “compatível com o sistema de confidencialidade bancária de Singapura, que não abriga criminosos”.14 Ainda assim, no início de abril de 2009, a OCDE incluiu Singapura em sua lista de jurisdições que haviam se comprometido com o padrão sem tê-lo implementado substancialmente.15 As alterações legislativas que se seguiram, e a posterior passagem à troca automática, são objeto do Capítulo II da Parte E.

Equívoco frequente

Diz-se com frequência que Singapura simplesmente copiou o sigilo bancário suíço. Os dois regimes têm em comum o recurso a sanções penais. Sua estrutura, porém, difere num aspecto decisivo. O artigo 47 da Lei suíça dos Bancos (BankG/BankA) pune a violação de um segredo profissional cujo conteúdo é definido pelo direito privado e pela proteção da personalidade. A seção 47 do Banking Act de Singapura define ela própria as divulgações permitidas, numa lista fechada no terceiro anexo. Depois de Susilawati, nenhuma exceção da common law subsiste ao lado dela.

Notas

  1. Goh, CBFL Working Paper, 29 de dezembro de 2016, citado acima, seção II e notas 12–14: o Banking Act foi apresentado pela primeira vez ao Parlamento em 1962 (Singapore Parliamentary Debates, 16 de janeiro de 1962, v. 15); Lei n.º 41 de 1970, em vigor desde 1º de janeiro de 1971; no período intermediário aplicava-se a Malayan Banking Ordinance. Goh, CBFL Working Paper, citado acima, seção II e notas 28–29: tradicionalmente se entendia que o dever de confidencialidade do banqueiro era regido pela common law, segundo Tournier v National Provincial and Union Bank of England [1924] 1 KB 461, bem como pelo Banking Act. ↩
  2. Goh, CBFL Working Paper, citado acima, seção II: “the old Section 47(1) which generally prohibited the Monetary Authority of Singapore (MAS) from enquiring into the affairs of a customer” foi substituída em 2001. ↩
  3. Goh, CBFL Working Paper, citado acima, seção II, citando os Singapore Parliamentary Debates: “The banking secrecy provisions of the Banking Act protect the confidentiality of customer information. Tight banking secrecy is important to maintaining the confidence of customers in our banking system”. ↩
  4. Goh, notas 3 e 15, cita a declaração como Singapore Parliamentary Debates, 16 de maio de 2002, v. 73, col. 1689–1690. ↩
  5. Goh, CBFL Working Paper, citado acima, seção II: em 2001 o governo empreendeu uma revisão; “the erstwhile provisions under Section 47 of the Banking Act were completely repealed and replaced”; Banking Act (Cap 19), s 47 e Third Schedule conforme reproduzidos por DataGuidance, cada subseção com a nota legislativa [23/2001]. Banking Act (Cap 19), s 47(1), texto conforme alterado pela Lei n.º 23 de 2001, reproduzido por DataGuidance, “The Banking Act (Cap. 19), s 46, s 47, sch 3”. ↩
  6. Consta que a seção 47 alterada entrou em vigor em 18 de julho de 2001. ↩
  7. Banking Act (Cap 19), s 47(2), conforme alterado pela Lei n.º 23 de 2001 (texto DataGuidance, citado acima). Banking Act (Cap 19), Third Schedule, Parte I (“Further disclosure not prohibited”), itens 1–9, e Parte II (“Further disclosure prohibited”), item 1, conforme alterado pela Lei n.º 23 de 2001 (texto DataGuidance, citado acima). Banking Act (Cap 19), Third Schedule, Parte I, item 8 e terceira coluna, condição (a): “No deposit information shall be disclosed to the parent supervisory authority”; condição (b) sobre as obrigações de confidencialidade dessa autoridade (texto DataGuidance, citado acima). ↩
  8. Banking Act (Cap 19), s 47(6)(a) e (b), conforme alterado pela Lei n.º 23 de 2001 (texto DataGuidance, citado acima). Banking Act (Cap 19), s 47(3) e (4), conforme alterado pela Lei n.º 23 de 2001 (texto DataGuidance, citado acima). ↩
  9. Banking Act (Cap 19), s 47(8), conforme alterado pela Lei n.º 23 de 2001 (texto DataGuidance, citado acima). Banking Act (Cap 19), s 47(9), conforme alterado pela Lei n.º 23 de 2001 (texto DataGuidance, citado acima). ↩
  10. Susilawati v American Express Bank Ltd [2009] SGCA 8, CA 140/2007, julgado em 27 de fevereiro de 2009 (Chan Sek Keong CJ, Andrew Phang Boon Leong JA e V K Rajah JA, fundamentos redigidos por V K Rajah JA): a seção 47 é “now the exclusive regime governing banking secrecy in Singapore”, não deixando “no room for the four general common law exceptions” de Tournier. Goh, CBFL Working Paper, citado acima, notas 9 e 30–32: Susilawati v American Express Bank Ltd [2009] 2 SLR(R) 737, par. [64]–[70]. Goh, CBFL Working Paper, citado acima, seção II e nota 33, citando a crítica de Tan Yun Hui e Poh Chu Chai e defendendo a interpretação adotada em Susilawati. ↩
  11. Goh, CBFL Working Paper, citado acima, seções I–II: diante do regime de sigilo bancário, provavelmente apenas o pedido relativo a livros bancários com base no Evidence Act continua disponível para a exibição de documentos por bancos antes da propositura da ação (pre-action discovery). ↩
  12. Banking Act (Cap 19), Third Schedule, Parte I, item 5 (texto DataGuidance, citado acima). Goh, CBFL Working Paper, citado acima, seção II e nota 24: o Mutual Assistance in Criminal Matters Act (Cap 190A) permite às autoridades de Singapura, a pedido de um Estado estrangeiro, facilitar a investigação e a coleta de provas em matéria penal. ↩
  13. Business Times, 24 de setembro de 2010, citado acima, citando Jacqueline Ong, porta-voz da MAS. ↩
  14. Ministry of Finance, comunicado à imprensa “Singapore Endorses the OECD Standard for Exchange of Information”, 7 de março de 2009: o padrão “is consistent with Singapore’s system of banking confidentiality, which does not shelter criminals”; ele “does not preclude countries from having such confidentiality or privacy safeguards”; Singapura como “a trusted centre for finance and a responsible jurisdiction”. Goh, CBFL Working Paper, citado acima, nota 21, data o mesmo comunicado de 6 de março de 2009. Sobre a decisão suíça de 13 de março de 2009, ver Ressos, Genève, place financière internationale, partie E, chapitre III. ↩
  15. Ministry of Finance, resposta parlamentar do ministro das Finanças Tharman Shanmugaratnam à deputada Sylvia Lim, 28 de maio de 2009, “Organisation for Economic Cooperation and Development (Singapore on the ‘Grey List’)”: Singapura foi incluída na lista no início de abril de 2009; a OCDE “does not regard Singapore as a tax haven”. ↩

Apenas para informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise do caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro 2026.

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